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Componenti:

Ten. Paciullo Gaetano

Ag. Aruanno Raffaele

Ag. Fusaro Pasquale

Sig.ra Bastiani Anna

L'ufficio Comando svolge attività di direzione, programmazione e coordinamento delle funzioni di Polizia Locale.

Predispone gli atti amministrativi, ordinanze dirigenziali, determinazioni dirigenziali

 

Ordinanze 2008

Elenco delle ordinanze emesse nell'anno 2008

 

Statistiche

Ordinanze sindacali

Le ordinanze sindacali con particolare riferimento alle novità introdotte dalla legge 125/2008. L'approfondimento, in quattro parti, da non perdere!

Ordinanze 2009

Elenco delle ordinanze emesse nel mese di gennaio 2009

Elenco delle ordinanze emesse nel mese di febbraio 2009

Elenco delle ordinanza emesse nel mese di marzo 2009

Ufficio trafficoOccupazione temporanea del suolo pubblico 

Statistiche

Ordinanze emesse Circolazione

e traffico

Anno 2007 = 191

Anno 2008 = 281

Determinazioni dirigenziali

Anno 2007 = 344

Anno 2008 = 372

Delibere

Anno 2007 = 38

Anno 2008 = 37

Capitolati e gare

Anno 2007 = 16

Anno 2008 = 16

 

Ordinanze sindacali
Le ordinanze sindacali con particolare riferimento alle novità introdotte dalla legge 125/2008. L'approfondimento, in quattro parti, da non perdere!

Capitolo 1
LE ORDINANZE DI NECESSITA’ E URGENZA
§ 1.1 La natura giuridica delle ordinanze: atto normativo o provvedimento amministrativo ?
Al fine di meglio illustrare il concetto di “ordinanza”, si rende opportuno procedere, in via preliminare, al relativo inquadramento sistematico nell’ambito delle fonti del diritto alla luce del cd. principio di legalità in base al quale una pubblica funzione deve trovare il proprio fondamento in una norma di legge che genericamente l’autorizzi e giustifichi il valore imperativo degli atti in cui essa si esprime.
Discussa è in dottrina l’appartenenza alla categoria delle fonti normative delle cd. ordinanze di necessità e urgenza.
In via generale, può dirsi che le ordinanze possono farsi rientrare nelle categoria delle norme cd. secondarie le quali si caratterizzano per non essere leggi in senso formale in quanto non vengono emanate dal Parlamento ma da organi esecutivi.
Secondo le teorie dominanti, inoltre, gli atti normativi secondari posseggono il carattere dell’astrattezza, ossia dell’indefinita ripetibilità ed applicabilità a fattispecie concrete .
Storicamente, il nome di “ordinanza” veniva dato, nello Stato assoluto, ad ogni manifestazione di volontà precettiva da parte del Monarca.
Per quel che qui interessa, le ordinanze in senso stretto sono considerate solo le ordinanze di necessità ed urgenza le quali consistono in una particolare categorie di ordini che talune autorità amministrative sono autorizzate ad emanare, sul presupposto della necessità ed urgenza di provvedere con contenuto non predeterminato proprio per poterlo adattare alle diverse circostanze del caso concreto.
Tra gli esempi di rilievo, spiccano le ordinanze sindacali cd. “contingibili ed urgenti” di cui all’art.38 della legge n.142/1990, oggetto del presente lavoro .
Il dato comune ai provvedimenti in esame è di non avere un contenuto predeterminato, ma di trovare nella legge autorizzativa soltanto l’indicazione dei presupposti (necessità ed urgenza) e del fine (tutela dell’ordine pubblico).
La finalità tipica del potere di ordinanza, quindi, è quella di consentire all’Amministrazione di far fronte rapidamente ad evenienze per le quali non è possibile dettare in via preventiva una apposita normativa.
Ne consegue che le ordinanze di necessità ed urgenza non sono emanabili ove la fattispecie da esse regolata preveda già determinati strumenti per far fronte alla situazione venutasi a creare.
Le ordinanze in questione possono avere contenuto generale ed astratto ovvero particolare e concreto.
Nel primo caso, aderendo alla citata tesi materiale di individuazione degli atti normativi, potrebbe affermarsi che esse hanno carattere di norme.
In questa prospettiva, è possibile individuare anche i limiti del potere di ordinanza costituiti, in primo luogo, dalla Costituzione, dalle leggi costituzionali e dai principi generali dell’ordinamento giuridico .
Da qui discende l’impossibilità di emanare ordinanze in campi coperti da riserva di legge assoluta altrimenti risulterebbe violata la disposizione costituzionale che consente soltanto alla legge la disciplina di determinate materie.
In presenza, invece, di una riserva di legge relativa, è necessario perché possa ammettersi il potere di ordinanza che la legge attributiva del potere stesso predetermini criteri e modalità generali di esercizio del medesimo.
Nelle materie, infine, non coperte da alcuna riserva di legge, il potere in questione può svolgersi liberamente purché nel rispetto della Costituzione e dei principi generali.
Si ritiene possibile, quindi, esercitare il potere non solo praeter legem, ossia al di fuori di ipotesi regolate dal legislatore, ma anche contra legem, ossia in contrasto con la disciplina legislativa ordinariamente valevole in materia.
Ciò in quanto l’ordinanza assume un carattere derogatorio e non abrogativo della legge ordinaria: essa, cioè non modifica la disciplina vigente, ma ne sospende temporaneamente e per taluni casi l’applicazione; venuto meno il vigore della stessa, le disposizioni derogate riacquistano automaticamente la propria efficacia .
Come sopra rilevato, in dottrina vi è contrasto circa il carattere normativo delle ordinanze ed in particolare sulla forza di legge dei relativi atti derogatori.
Chi sostiene la tesi affermativa, osserva che le disposizioni in deroga innovano comunque, sia pure per tempi e casi circoscritti, la disciplina vigente. Ne consegue che esse avrebbero forza di legge ma non ne avrebbero il valore non essendo soggette al sindacato della Corte Costituzionale bensì a quello del giudice amministrativo .
Aderendo alla predetta teoria, confortati anche da autorevole dottrina, si può evidenziare che le ordinanze in argomento posseggono forza di legge sia che dispongano in via generale ed astratta, sia che lo facciano in termini particolari e concreti .
Chi sostiene la tesi negativa, ritiene invece che la forza di legge consista esclusivamente nella possibilità di modificare definitivamente la disciplina vigente e, quindi, tale caratteristica non è posseduta da atti abilitati soltanto a derogarvi .
La tesi della natura formalmente e sostanzialmente amministrativa di tali ordinanze si fonda sui seguenti rilievi: da un lato esse presentano il più delle volte carattere di concretezza per la loro incidenza immediata sulle situazioni specifiche che disciplinano (non tutte, infatti, hanno il carattere dell’astrattezza); dall’altro sono, in genere, indirizzate a soggetti determinati.
Di qui il riconoscimento che la finalità propria delle ordinanze non è quella di creare nuovo diritto ma si sostanzia nel puntuale provvedere in relazione a singolari situazioni concrete alla stessa stregua degli atti amministrativi .
Seguendo tale tesi, le ordinanze sono atti formalmente e sostanzialmente amministrativi, atipici e suscettibili di derogare a norme dispositive di legge.
A parere di chi scrive, sembra più ragionevole aderire ad una tesi intermedia, secondo la quale è impossibile operare generalizzazioni attesa l’eterogeneità dei casi, modi e forme in cui le ordinanze di necessità ed urgenza possono manifestarsi.
Si ritiene, pertanto, necessario procedere ad un’analisi puntuale delle singole fattispecie per verificare se, in concreto, mirino a fissare regole generali e astratte derogatorie di norme dispositive di legge, ovvero siano deputate a regolare casi specifici e concreti, assumendo nel primo caso le connotazioni proprie dell’atto normativo e nel secondo quelle del provvedimento amministrativo .
§ 1.2 Requisiti, limiti e regime di impugnazione delle ordinanze.
Le ordinanze di necessità e urgenza richiedono imprescindibilmente una legge che conferisca in termini specifici la relativa potestà extra ordinem ad organi amministrativi singolarmente individuati, con l’indicazione puntuale della materia di intervento.
La Corte Costituzionale ha fissato i requisiti cui le norme attributive del potere di ordinanza devono attenersi per non incorrere in censure di legittimità .
In particolare, le ordinanze devono:
avere efficacia limitata nel tempo in relazione ai dettami della necessità e dell’urgenza; adeguata motivazione;
avere efficace pubblicazione nei casi in cui il provvedimento non abbia carattere individuale;
rispettare i principi dell’ordinamento giuridico.
Le ordinanze, inoltre, non possono, in nessun caso, derogare a norme costituzionali o disciplinare materie coperte da riserva assoluta di legge.
Esse sono atipiche nel senso che per la loro emanazione la legge fissa solo i presupposti (necessità ed urgenza) mentre lascia all’autorità amministrativa un’ampia sfera di discrezionalità circa la determinazione del loro contenuto.
Per quanto riguarda il profilo della contingibilità delle ordinanze, che sta ad indicare l’urgente necessità di provvedere con efficacia ed immediatezza in ordine a situazioni eccezionali, si è ritenuta illegittima l’ordinanza emanata per fronteggiare esigenze prevedibili e permanenti .
Altro requisito indispensabile è costituito dall’apposizione di un termine finale all’atto necessitato che deve avere una durata definita nel tempo.
In proposito, la giurisprudenza ha ritenuto talvolta eccessivo il termine previsto dall’amministrazione perché in contrasto con la funzione dell’ordinanza, preordinata a provvedere con immediatezza ad evenienze di carattere provvisorio .
Secondo la giurisprudenza, infine, l’obbligatorietà della motivazione comporta il necessario ricorso alla forma scritta, pena la nullità dell’atto .
Per quanto riguarda il regime di impugnazione, trattandosi di atti discrezionali, sia pure a motivazione obbligatoria, la tutela giurisdizionale è devoluta al giudice amministrativo per effetto della loro capacità degradatoria del diritto soggettivo ad interesse legittimo.
Parimenti la giurisdizione sarà devoluta al g.a. se la P.A. ha erroneamente valutato i presupposti che sono alla base dell’adozione dell’atto versando in una ipotesi di cattivo uso del potere o altrimenti detto eccesso di potere per erronea valutazione o travisamento dei fatti.
Qualora, invece, i presupposti della necessità ed urgenza siano inesistenti, l’atto si considererà emanato in carenza di potere in concreto e, quindi, la cognizione sarà devoluta al giudice ordinario.
Nel caso in cui il provvedimento leda posizioni soggettive del privato, parte della dottrina nega l’ammissibilità della sospensiva cautelare ex art.21 legge T.A.R. in considerazione del pregiudizio che dalla sospensione potrebbe derivare all’interesse pubblico.
La dottrina dominante, invece, ritiene che il g.a. dovrà procedere ad una comparazione degli interessi in conflitto: scongiurare evenienze straordinarie ed eccezionali di interesse pubblico ed evitare un pregiudizio irreparabile di carattere individuale.
Di regola l’esito della comparazione è scontato in quanto gli atti in questione postulano la cd. massimizzazione dell’interesse pubblico proprio in considerazione dei presupposti che li caratterizzano, fatta salva l’ipotesi in cui venga in rilievo un diritto della persona compreso tra i cd. diritti fondamentali tutelati dalla Costituzione

Capitolo 2
LE ORDINANZE “CONTINGIBILI E URGENTI” DEL SINDACO QUALE UFFICIALE DI GOVERNO

§ 2.1 Caratteristiche e tipologie degli atti sindacali
Per la predisposizione di un provvedimento del Sindaco, occorre che l’atto venga scritto su carta intestata del Comune, che sia indicata l’autorità che lo emette (cioè il Sindaco, il vice Sindaco oppure l’assessore munito di delega) e che sia datato e firmato dalla persona che riveste la carica indicata.
Quanto al contenuto, l’atto monocratico del Sindaco conterrà la premessa sulla esposizione di fatti ed il richiamo ad atti; la motivazione che induce all’adozione dell’atto; il richiamo a disposizioni di leggi, statuto e regolamenti che attengono al potere del Sindaco sull’argomento ed infine esporrà il contenuto dispositivo del provvedimento che verrà adottato.
Il Sindaco può avvalersi del parere giuridico amministrativo del Segretario Comunale e, salvo che si tratti di atti di natura esclusivamente politica, si avvarrà della controfirma del dirigente responsabile del servizio competente.
Gli atti sindacali non sono sottoposti ad alcun controllo preventivo di legittimità o a termini di pubblicazione bensì hanno efficacia ad eseguibilità immediata non appena portati a conoscenza dei destinatari secondo le modalità di legge o di regolamento.
A seguito della riforma operata dalla legge 127/1997, gli atti di competenza del Sindaco sono le ordinanze, i decreti e gli altri atti specificamente a lui attribuiti dalla legge, dallo statuto e dai regolamenti.
L’ordinanza è l’atto con il quale il Sindaco, sia nella qualità di capo dell’amministrazione che in quella di ufficiale di governo, fa sorgere, da parte di uno o più soggetti, l’obbligo di un fare o di un non fare (tenere cioè un determinato comportamento) pena, in caso di inosservanza dei precetti in essa contenuti, l’applicazione di sanzioni anche di natura penale (qualora, in tale ultimo caso, l’ordinanza sia sanzionata da una cd. norma penale in bianco – es. l’art.650 c.p.).
Le ordinanze che possono essere emesse dal Sindaco quale capo dell’amministrazione attengono al coordinamento degli orari degli esercizi commerciali e dei servizi pubblici (art.50 co.7 T.U.E.L. e art 12 d.lgs. n.114/1998), alla regolamentazione della circolazione su strade comunali e vicinali (artt.6-7 D.Lgs. n.285/1992), alla rimozione o demolizione dei manufatti od opere che occupino senza autorizzazione spazi ed aree pubbliche (art.17 co.62 L.127/1997).
Tali ordinanze vanno pubblicate o, comunque, rese note con apposite segnaletiche, se rivolte alla generalità dei cittadini; vanno notificate se dirette a singoli destinatari.
Sono atti definitivi e, pertanto, non impugnabili in via gerarchica, ma solo con ricorso al Tar o, in via straordinaria, al Capo dello Stato.
Le ordinanze che competono al Sindaco, quale ufficiale di governo sono quelle previste dall’art.38 della legge n.142/1990 (ora art.54 T.U.E.L.).
Tali ordinanze vengono distinte in “normali”, che sono quelle indicate alle lettere b) e c) del co.1 dell’art.38 (ora art. 54 T.U.E.L.) e in “contingibili e urgenti” che sono quelle indicate al comma 2 dello stesso art.38 (vedi ora art.54 co.4 T.U.E.L.)
Qui di seguito, inoltre, vengono indicate alcune tra le materie nelle quali il Sindaco può esplicare il suo potere di emanare ordinanze.
Il capo dell'amministrazione comunale è legittimato, ad esempio, ad emanare ordinanze contingibili ed urgenti in materia d’inquinamento ambientale; pur essendovi norme specifiche in materia d’inquinamento, ha mantenuto i poteri di cui all'articolo 13, comma 2°, della legge 23 dicembre 1978 n. 833 (vedi anche art. 13 Decreto Legislativo 5 febbraio 1997, n. 22).
Quindi, nel caso di specifici pericoli per la salute pubblica che esigono l’applicazione d’interventi immediati il Sindaco può emanare provvedimenti che ordinino la cessazione d’attività lavorative nocive e dannose per la salute pubblica; tutto questo fino a quando non siano stati adottati gli strumenti ed i meccanismi idonei ad eliminare la predetta situazione e ripristinare, così, lo status quo ante.
Un altro esempio di tale tipologia di provvedimenti sono le ordinanze emanate a seguito dell'insorgere d’epidemie o che decretano la momentanea non potabilità dell'acqua.
Il Sindaco, inoltre, può esplicare il suo potere di ordinanza in materia di inquinamento acustico, adottando i provvedimenti che ritenga più idonei ed opportuni.
Il Sindaco, in presenza di urgenti ed indifferibili necessità per la tutela della salute pubblica, può ordinare di contenere, di limitare o persino di eliminare tutte le reali fonti delle emissioni sonore.
Un'altra materia che legittima il Sindaco ad emanare ordinanze è quella in tema di rifiuti (art.192 Legge n.152/2006).
Un esempio può essere fornito dall'ordinanza con la quale il Sindaco impone al proprietario di un'area di bonificarla, in relazione a rifiuti pericolosi e non pericolosi che sono stati rinvenuti su di questa.
In tal caso l'ordinanza non ha carattere sanzionatorio, nel senso che non è diretta ad individuare e punire i soggetti ai quali è da attribuire la responsabilità civile e/o penale della situazione abusiva, ma solo ripristinatorio della situazione precedente. In sostanza l'ordinanza è indirizzata ad ottenere la rimozione dell'attuale stato di pericolo e per prevenire ulteriori danni all'ambiente circostante ed alla salute pubblica degli abitanti nelle zone limitrofe, così come disposto dall’articolo 192, 3°comma, della legge 152/2006.
I “decreti” che competono al Sindaco sono quelli che attengono alle materie indicate nei commi 5 e 5 bis dell’art.36 della legge n.142/1990 (vedi ora art.50 co.10 T.U.E.L.): nomina e revoca degli assessori, nomina del Segretario comunale e dei responsabili degli uffici e dei servizi, attribuzione e definizione di incarichi dirigenziali e di collaborazione esterna.
Con la formula del decreto il Sindaco svolge tutte le attività dirette a realizzare obiettivi di competenza comunale che non prevedono l’obbligo di un determinato comportamento da parte dei destinatari, qualora questi non vi aderiscano.
In via residuale, tra gli altri atti di competenza del Sindaco, possono essere evidenziati quelli di gestione dei servizi elettorali, di anagrafe, di stato civile, quelli che attengono alla sottoscrizione di intese e accordi di programma ed in genere gli atti riguardanti la rappresentanza del Comune (artt.10-27 L. 142/90).

§ 2.2 Presupposti e limiti di applicabilità delle ordinanze contingibili e urgenti.
Stante il principio generale di gerarchia delle fonti, le ordinanze non possono derogare alla Costituzione ed alle norme imperative primarie, ma possono interagire con quelle dispositive o suppletive, proprio in base ai principi generali che in rapporto a queste consentono maggiori possibilità di intervento.
Ed invero, in quanto espressione del potere autoritativo della Pubblica Amministrazione, tali ordinanze traggono la propria legittimità dalla finalità attribuita loro dalla legge, e devono essere adottate “nel rispetto dei principi generali dell’ordinamento giuridico” (art. 5, comma 2, L. 225/1991). Benché siano ricomprese nel principio di legalità, costituiscono, tuttavia, un’eccezione rispetto alla regola della tipicità.
Dette ordinanze, infatti, a causa della situazione di particolare eccezionalità e urgenza cui sono chiamate a far fronte, non solo sfuggono ad una definizione normativa del loro contenuto, ma possono esplicarsi liberamente, ove ciò si renda necessario, anche contra legem, in tutte le materie non coperte da riserva assoluta di legge.
Neppure in questo caso, però, il principio della legalità viene effettivamente trasgredito. L’effetto delle ordinanze, infatti, non è mai abrogativo, ma meramente derogatorio: esse non modificano la disciplina vigente, ma ne sospendono soltanto l’applicazione, in via temporanea, fino alla cessazione della situazione di grave necessità e urgenza.
Altri limiti, poi, sono stati ravvisati dalla giurisprudenza nei canoni della ragionevolezza, della proporzionalità tra il provvedimento e la realtà circostante, dell’obbligo di motivazione (dovendo, infatti, fondarsi su una congrua motivazione, all’esito di un’istruttoria adeguata) e dell’eventuale pubblicazione nei casi in cui il provvedimento non sia a contenuto individuale, infine nell’indicazione di un preciso termine finale, non essendo configurabili effetti di durata indefinita, in quanto un’efficacia sine die contrasterebbe con il carattere eccezionale e temporaneo del provvedimento.
Unitamente a tali presupposti, la giurisprudenza è concorde nell’individuarne altri quattro, la cui sussistenza è oggetto di puntuale ed approfondito accertamento: la contingibilità, intesa come attualità o imminenza di un fatto eccezionale, quale causa da rimuovere con urgenza; il previo accertamento, da parte degli organi competenti, della situazione di pericolo o di danno che s’intende fronteggiare, corredato da una congrua motivazione che tale presupposto evidenzi; la mancanza di strumenti alternativi, previsti dall’ordinamento, stante il carattere extra ordinem del potere sindacale in oggetto; la necessità che, in relazione al suo scopo, il provvedimento non rivesta il carattere della continuità e stabilità di effetti e, pertanto, non ecceda le finalità di un momentaneo rimedio alla situazione contingente .
Ne consegue che per essere legittima, l’ordinanza deve rivelarsi idonea alla situazione di rischio ed essere emanata entro ragionevoli limiti temporali dati dalla persistenza della situazione eccezionale verificatasi .
Le ordinanze sindacali si contraddistinguono per la loro temporaneità, in quanto è necessario, come più volte è stato rappresentato dalla giurisprudenza, che l'ordinanza abbia un preciso termine finale.
Non è, infatti, legittimo ricorrere all’ordinanza contingibile e urgente sindacale quando il provvedimento, in relazione alle sue finalità, abbia il carattere della continuità e stabilità di effetti, trascendendo le finalità del momento, ed appaia destinato a disciplinare in modo stabile una situazione o un assetto di interessi.
Ciò, tuttavia, non comporta che un’ordinanza debba necessariamente avere il carattere della temporaneità, perché una sua caratteristica fondamentale è che sia adeguata a fronteggiare la situazione provocata dall'evento straordinario.
È ovvio che, quando vengono adottati provvedimenti contingibili ed urgenti non esiste, astrattamente, un parametro di valutazione fisso da seguire. Quindi, la soluzione deve essere ricercata caso per caso, valutando accuratamente la natura dei rischi e dei pericoli che devono essere affrontati.
Pertanto, la durata dell'ordinanza deve essere individuata sulla base delle c.d. “necessità oggettive” della fattispecie concreta che deve essere fronteggiata.
Non deve inoltre, risultare sproporzionata nel senso che ad ogni autorità amministrativa è richiesto di individuare e di adottare nell’esercizio dei propri poteri lo strumento meno oneroso a carico dei soggetti destinatari dell’atto.
Pertanto, sotto il profilo del merito amministrativo, le ordinanze contingibili e urgenti devono far fronte alle situazioni di pericolo utilizzando, ove possibile, misure che salvaguardino l’interesse pubblico con il minor sacrifico di quello privato (cfr. Consiglio Stato, sez. VI, 16 aprile 2003, n. 1990), mentre la situazione di pericolo deve essere attuale e concreta: l’ordinanza non può mirare genericamente a realizzare un miglioramento in assenza di un’effettiva minaccia per l’incolumità dei cittadini.
Nondimeno, a fondamento del provvedimento d’urgenza, non è richiesta la sussistenza di un danno, ma il rischio oggettivo che questo si realizzi (Consiglio Stato, sez. V, 2 dicembre 2002, n. 6624).
Parimenti, ai fini del corretto esercizio del potere sindacale d’ordinanza contingibile ed urgente, non è necessario che la situazione pregiudizievole si sia verificata in epoca prossima all’adozione dell’atto, atteso che il requisito d’urgenza è riferito al pericolo in sé e non al fatto generatore del rischio, con conseguente legittimità dell’ordinanza emessa in relazione ad una situazione di pericolo già in atto da tempo.
Simili provvedimenti, appartengono, pertanto, alla categoria delle ordinanze extra ordinem c.d. di necessità, la cui adozione è giustificata e legittimata dal verificarsi di una situazione sopravvenuta, che presenti il carattere dell’eccezionalità – come un evento naturale straordinario (terremoto, inondazione, incendio, epidemia, ecc.) – per cui si impone di provvedere con l’urgenza, incompatibile con i tempi connaturali alla rigorosa osservanza della normativa in materia (Cons. Stato, 23 gennaio 1991, n. 63; Cons. Stato, 11 aprile 1990, n. 369; Cons. Stato, sez. V, 21 dicembre 1984, n. 960).
Oltre a questo è necessario rilevare che, in relazione al potere discrezionale della Pubblica Amministrazione, tutte le ordinanze del Sindaco devono essere anche motivate in maniera rigorosa ed approfondita.
Sostiene il Consiglio di Stato, sez.V, (sentenza n. 2109 del giorno 8 maggio 2007) che è illegittima un’ordinanza contingibile e urgente con la quale il sindaco ordina di provvedere alla tempestiva esecuzione di tutti i necessari interventi, volti all’eliminazione dello stato di pericolo, nel caso in cui l’amministrazione non abbia condotto accertamenti istruttori idonei a comprovare l’effettiva sussistenza dei presupposti per adottare l’anzidetta ordinanza, non essendo stato dimostrato, in carenza di idonei atti istruttori, il reale ed effettivo pericolo per la pubblica incolumità.
Il potere del sindaco di emanare ordinanze contingibili e urgenti di cui agli articoli 50, 5°comma, e 54, 2°comma, del D.Lgs. 267/2000 permette anche l’imposizione di obblighi di fare a carico dei destinatari e, quindi, l’esercizio di questo potere non può prescindere dalla sussistenza di un effettivo e concreto pericolo per l’incolumità pubblica, che deve essere opportunamente motivato con una istruttoria approfondita (sul punto vedi anche T.A.R. Campania, Napoli, sezione V, sentenza 11.05.2007 n.4992).
Anche il T.A.R. del Lazio, intervenuto sul punto, ha asserito che la pur necessaria sommarietà degli accertamenti che precedono l’emissione di un’ordinanza sindacale contingibile e urgente non può riguardare il quadro fattuale di riferimento, che deve essere sempre approfonditamente conosciuto dall’Amministrazione, anche nei casi che richiedano un intervento immediato, tenuto conto che i pur brevi tempi imposti dall’esigenza di provvedere non la esonerano dall’attenta valutazione di tutte le circostanze comunque apprese nel corso dell’istruttoria (T.A.R. Lazio, Roma, Sezione II, 3 sentenza 28.11.2007 n.11914 – vedi anche Consiglio di Stato, Sezione V, sentenza 28.06.2004 n.4767).
Altro profilo da analizzare per le ordinanze è quello legato alla responsabilità, di fronte all'ordinamento giuridico, per chi le pone in essere.
In questo caso, ossia nell'ipotesi in cui tali ordinanze cagionino un danno alla collettività ed alle persone destinatarie del provvedimento, unico responsabile sarà sempre lo Stato, poiché il Sindaco agisce in qualità di ufficiale del Governo, qualifica attribuitagli perché è chiamato ad agire in qualità di rappresentante dello Stato.
Per ultimo occorre valutare il sistema sanzionatorio collegato all'inosservanza delle ordinanze adottate dal Sindaco sulla base di disposizioni di legge.
Il sistema sanzionatorio si basa e trova il suo fondamento nell'articolo 7 bis, comma 1 bis (introdotto dal Decreto Legge 50/2003, convertito con modificazioni dalla L. 116/2003) del Decreto Legislativo 18 agosto 2000, n. 267.
Colui che trasgredisce un’ordinanza sindacale è punito con una sanzione amministrativa pecuniaria da 25 euro a 500 euro.
Un ultimo aspetto della materia riguarda l'individuazione dell'organo giurisdizionale legittimato a verificare nel merito le ordinanze.
Si può affermare che in relazione alle ordinanze contingibili ed urgenti emesse dal Sindaco, quale ufficiale del Governo, a tutela dell'incolumità pubblica, sussiste la giurisdizione di merito del giudice amministrativo in virtù del combinato disposto dell'art. 7, L. TAR, e dell'art. 1, T.U. n. 1958/1924.
Pertanto, alla luce di quanto esposto, tali ordinanze possono essere pienamente sindacate dal giudice amministrativo con riferimento non solo a tutti gli aspetti concernenti la legittimità, ma anche ai profili relativi alla sufficienza ed all'attendibilità istruttoria ovvero alla convenienza, opportunità ed equità delle determinazioni adottate .

Capitolo 3
LA RIFORMA INTRODOTTA DALLA LEGGE 125/2008
§ 3.1 Le disposizioni introdotte dall’art.6 L. 125/2008.

Il d.l. 23 maggio 2008, n.92, conv. in l. 24 luglio 2008, n.125, ha ridisegnato le attribuzioni del sindaco nelle funzioni di competenza statale (riscrivendo l’art. 54 del testo unico) per conferirgli poteri di ordinanza in nuovi ambiti.
In particolare, sostituendo integralmente l’art.54 del testo unico, l’art. 6 stabilisce che:
a) il sindaco, quale ufficiale di governo, adotta, con atto motivato e nel rispetto dei principi generali dell'ordinamento, provvedimenti anche contingibili e urgenti al fine di prevenire e di eliminare gravi pericoli che minacciano l'incolumità pubblica e la sicurezza urbana;
b) questi provvedimenti sono preventivamente comunicati al prefetto anche ai fini della predisposizione degli strumenti ritenuti necessari alla loro attuazione;
c) un decreto del Ministro dell’Interno disciplina l’ambito di applicazione delle ordinanze, anche con riferimento alle definizioni relative alla incolumità pubblica e alla sicurezza urbana;
d) nel caso in cui i provvedimenti adottati dai sindaci comportino conseguenze sull'ordinata convivenza delle popolazioni dei comuni contigui o limitrofi, il prefetto indice un'apposita conferenza alla quale prendono parte i sindaci interessati, il presidente della provincia e, qualora ritenuto opportuno, soggetti pubblici e privati dell'ambito territoriale interessato dall'intervento;
e) in casi di emergenza, connessi con il traffico o con l'inquinamento atmosferico o
acustico, ovvero quando a causa di circostanze straordinarie si verifichino particolari
necessità dell'utenza o per motivi di sicurezza urbana, il sindaco può modificare gli orari degli esercizi commerciali, dei pubblici esercizi e dei servizi pubblici, nonche', d'intesa con i responsabili territorialmente competenti delle amministrazioni interessate, gli orari di apertura al pubblico degli uffici pubblici localizzati nel territorio, adottandole relative ordinanze;
f) se le ordinanze sono rivolte a persone determinate e queste non ottemperano all'ordine impartito, il sindaco può provvedere d'ufficio a spese degli interessati, senza pregiudizio dell'azione penale per i reati in cui siano incorsi;
g) nell'ambito delle funzioni esercitate dal sindaco come ufficiale di governo, il prefetto può disporre ispezioni per accertare il regolare svolgimento dei compiti affidati, nonchè per l'acquisizione di dati e notizie interessanti altri servizi di carattere generale;
h) l’adozione delle ordinanze spetta a chi sostituisce il sindaco, nonchè – su delega del sindaco stesso, previa comunicazione al prefetto - dal presidente del consiglio circoscrizionale; ove non siano costituiti gli organi di decentramento comunale, il sindaco può conferire la delega a un consigliere comunale per l'esercizio delle funzioni nei quartieri e nelle frazioni;
i) in caso di inerzia del sindaco o del suo delegato nell'esercizio delle funzioni di ordinanza, il prefetto può intervenire con proprio provvedimento;
l) il Ministro dell'interno può adottare atti di indirizzo per l'esercizio da parte del sindaco delle funzioni di ufficiale di governo .

Con questa nuova disciplina, dunque, i poteri di ordinanza del sindaco ricevono modifiche sostanziali, estendendosi all’adozione di provvedimenti, sia in via ordinaria, sia di carattere contingibile ed urgente, anche in riferimento alla “sicurezza urbana”.
La finalità perseguita, afferma la relazione al decreto legge, è quella di potenziare “gli strumenti a disposizione del sindaco per il contrasto della criminalità locale”, in un nuovo “bilanciamento tra le prerogative statali in tema di sicurezza pubblica e l’esigenza di valorizzare, anche in tale ambito materiale, il ruolo degli enti locali”.

§ 3.2 Definizione ed ambito di applicazione dei concetti di “incolumità pubblica” e “sicurezza urbana”
Con Decreto del 05.08.08, il Ministro dell’Interno ha sciolto la riserva contenuta nella legge sopra illustrata emanando un provvedimento composto da due articoli.
L’art. 1 formula le nozioni di incolumità pubblica e sicurezza urbana; in particolare per incolumità pubblica si intende l'integrità fisica della popolazione e per sicurezza urbana un bene pubblico da tutelare attraverso attività poste a difesa, nell'ambito delle comunità locali, del rispetto delle norme che regolano la vita civile, per migliorare le condizioni di vivibilità nei centri urbani, la convivenza civile e la coesione sociale.
L’art. 2, che in rubrica recita “Interventi del sindaco”, prevede che ai sensi di quanto disposto dall’art. 1, il sindaco interviene per prevenire e contrastare:
a) le situazioni urbane di degrado o di isolamento che favoriscono l'insorgere di fenomeni criminosi, quali lo spaccio di stupefacenti, lo sfruttamento della prostituzione, l'accattonaggio con impiego di minori e disabili e i fenomeni di violenza legati anche all'abuso di alcool;
b) le situazioni in cui si verificano comportamenti quali il danneggiamento al patrimonio pubblico e privato o che ne impediscono la fruibilità e determinano lo scadimento della qualità urbana;
c) l'incuria, il degrado e l'occupazione abusiva di immobili tali da favorire le situazioni indicate ai punti a) e b);
d) le situazioni che costituiscono intralcio alla pubblica viabilità o che alterano il decoro urbano, in particolare quelle di abusivismo commerciale e di illecita occupazione di suolo pubblico;
e) i comportamenti che, come la prostituzione su strada o l'accattonaggio molesto, possono offendere la pubblica decenza anche per le modalità con cui si manifestano, ovvero turbano gravemente il libero utilizzo degli spazi pubblici o la fruizione cui sono destinati o che rendono difficoltoso o pericoloso l'accesso ad essi.
In sintesi, può dirsi che il potere d'ordinanza previsto al comma 4 dell'articolo 54 del Dlgs. 267/2000 non è libero ma deve rientrare esclusivamente nell'ambito d'intervento sopra delineato con le finalità accennate e con il presupposto dimostrato e non ipotetico del grave pericolo.
Il predetto decreto, in particolare, si trova ad integrare la disciplina dettata dal legislatore, anzitutto nell’individuare i contenuti dei due versanti in cui questa potestà di ordinanza si esplica: l’incolumità pubblica e, appunto, la sicurezza urbana. L’incolumità pubblica – afferma il decreto - riguarda “l’integrità fisica della popolazione”, sostanzialmente aggiornando la formula precedentemente contenuta nel testo unico, che faceva riferimento a “fenomeni che minacciano l’incolumità dei cittadini”.
Su questo piano, la definizione del decreto, pur adeguando per qualche aspetto quella precedente (si pensi, in particolare, alla sostituzione del riferimento ai soli “cittadini”, al più inclusivo concetto di “popolazione”) sembra sostanzialmente confermare l’ambito precedente.
Del tutto nuova, invece, si presenta la individuazione della materia “sicurezza urbana”: un’accezione che tende a distinguersi dai concetti tradizionali di sicurezza ed ordine pubblico e intende evidenziare l’affermarsi di una sicurezza che non è più soltanto garanzia di un’assenza di minaccia, ma anche attività positiva di rafforzamento della percezione pubblica della sicurezza stessa.
Secondariamente, l’aggettivo “urbana” richiama in maniera esplicita il luogo dove si manifestano oggi rilevanti problemi di sicurezza, e dove è necessario concentrare gli interventi. Il riferimento al contesto urbano, tuttavia, allude anche agli attori istituzionali che hanno la responsabilità, a livello locale, di farsi carico dei problemi dei cittadini – compresi quelli relativi al rischio oggettivo di vittimizzazione e alla percezione dell’insicurezza – cioè gli amministratori delle città.
Così, il legame con il contesto urbano coinvolge il governo della città, ponendo la necessità di considerare le relazioni tra fenomeni locali e problemi ben più ampi, talora di livello globale, come avviene per la prostituzione o lo spaccio di droghe.
Così, la sicurezza urbana evoca interessi pubblici primari come l’integrità delle persone e la qualità della vita nelle città, con una forte caratterizzazione funzionale, come evidenzia il diffondersi di accordi, intese, patti per la sicurezza: ed a convenzioni ha fatto riferimento la finanziaria per il 2007 (l. 296 del 2006, art. 1, comma 439), sottolineando ancora l’esigenza di una particolare collaborazione. § 3.3 Il nuovo ambito di applicazione delle ordinanze sindacali
Sul diffondersi di fenomeni di illegalità che comportano un sistematico aumento dell’allarme sociale il Decreto legge 23/05/2008 n. 92, convertito con modificazioni dalla Legge 24 luglio 2008, n. 125, ha portato ad un effettivo ampliamento delle competenze locali, rafforzando il potere del Sindaco nella sua qualità di ufficiale di governo, aumentandone la responsabilità e ridisegnando la rete di rapporti tra gli organi e le forze dell’ordine della sicurezza pubblica statali e di quelli comunali della sicurezza locale.
In tale ambito particolare importanza riveste il ruolo della polizia municipale per il diretto coinvolgimento nella attuazione del comma 2, in cui viene previsto, a carico del Sindaco, l’obbligo di concorrere ad assicurare la cooperazione della polizia locale
con le forze di polizia statali.
Una grande novità è nel comma 4 dell’art. 54 laddove prevede il potere del Sindaco, nella sua qualità di Ufficiale di Governo, di adottare provvedimenti sia ordinari, sia contingibili e urgenti “al fine di prevenire e di eliminare gravi pericoli che minacciano l’incolumità pubblica e la sicurezza urbana”.
Vi è, in capo al Sindaco, l’obbligo di comunicare tali provvedimenti al Prefetto in modo “preventivo”, anche ai fini della predisposizione degli strumenti ritenuti necessari alla loro attuazione.
Fino ad oggi il Sindaco adottava provvedimenti ordinari nella sua qualità di Ufficiale
di Governo, unicamente in materia di stato civile, elettorale, anagrafe, leva e nelle materie di ordine pubblico e pubblica sicurezza per atti attribuiti da leggi e regolamenti.
Con la riformulazione dell’art. 54 e il nuovo comma 4 si conferisce al Sindaco il potere di emanare provvedimenti in grado di avere efficacia stabile e prolungata nel tempo, a differenza dei provvedimenti contingibili e urgenti che non hanno queste caratteristiche, per quanto concerne l’incolumità pubblica che, come precisato nel successivo DM 5/08/2008, si riferisce alla integrità fisica della popolazione e, per quanto riguarda la sicurezza urbana, intendendo “un bene pubblico da tutelare attraverso attività poste a difesa, nell’ambito delle comunità locali, del rispetto delle norme che regolano la vita civile, per migliorare le condizioni di vivibilità nei centri urbani, la convivenza civile e la coesione sociale”.
Mentre non appare nuovo il potere conferito per fatti contingibili e urgenti, in quanto
già il Sindaco li poteva adottare nella sua qualità di Ufficiale di Governo e sempre nel rispetto dei principi generali dell’ordinamento giuridico, diverso e nuovo appare il contenuto del potere di adottare provvedimenti ordinari, in particolare in riferimento alla specificazione operata dal D.M. 5/08/2008, in materia di sicurezza urbana in cui viene riconosciuto non solo un potere di “normare”, quanto quello di prevedere ulteriori strumenti consistenti in “attività” che hanno l’obiettivo di dare certezza alla operatività delle norme che regolano la vita civile, siano esse di emanazione comunale o sovracomunale, nel rispetto dell’obiettivo dato, ovvero quello di migliorare, per la comunità locale, le condizioni di vivibilità nei centri urbani, la convivenza civile in generale e, sempre in generale, la coesione sociale.
In quanto Ufficiale di Governo, solo il Sindaco può adottare tali provvedimenti, pur se non contingibili e urgenti.
Tale previsione di provvedimenti ordinari in qualità di Ufficiale di Governo si è resa necessaria in quanto, altrimenti, sarebbero rientrati nella competenza dei dirigenti, secondo l’assetto delle competenza previste dal nostro ordinamento.
Si legge una volontà del legislatore volta a rafforzare il ruolo del Sindaco sotto un profilo più operativo e concreto, non limitando l’esercizio del potere alla mera adozione, in questo ambito, di atti di indirizzo. Non solo, vi è anche un riconoscimento di potere che va oltre l’ ”urgenza e la indifferibilità” dovuta alla necessità di evitare il verificarsi o l’arginare “danni incombenti” e la decisione di fare
uscire tali provvedimenti dallo stato di “provvisorietà”.
Naturalmente occorre che ciascun provvedimento sia motivato, che rispetti i precetti
costituzionali e non violi i diritti fondamentali dei cittadini; inoltre non può trattare materie coperte da riserva assoluta di legge, non può essere oggetto di delega e non vi deve essere, per il cittadino, menomazione della tutela giurisdizionale.
I provvedimenti di cui all’art. 54 novellato sono a “contenuto tipico”, in quanto il D.M. 5/08/2008 all’art. 2 individua gli ambiti di intervento del Sindaco: dal degrado ai danni al patrimonio; dall’incuria all’abusivismo commerciale; dalla occupazione degli immobili alla prostituzione di strada fino all’accattonaggio molesto.
Sia per i provvedimenti ordinari, sia per i contingibili e urgenti l’impugnativa, nel caso in cui il cittadino attivi un’azione risarcitoria, deve essere notificata al Ministero dell’Interno.
La notifica non è necessaria qualora venga richiesto il solo annullamento dell’atto (Sent. Consiglio di Stato, sez.V, n.4448/2007).
In caso di impugnazione di ordinanza contingibile e urgente, il giudice amministrativo può sindacare non solo la legittimità, ma anche il merito e oltre ad annullarla, la può riformare o sostituire: è questo uno dei pochi casi di giurisdizione amministrativa di merito presenti nell’ordinamento italiano (art. 7, L. 6/12/1971 n. 1034 che richiama l’art. 1 del T.U. 26/06/1924 n. 1058).
Al fine di stabilire quando il Sindaco adotterà ordinanze contingibili ed urgent, la risposta potrebbe essere quella di “in tutti i casi in cui vi sia pericolo per l’incolumità pubblica e la sicurezza urbana” diversi dal quelli precisati dal Decreto Ministeriale del agosto 2008. Ma anche la sicurezza urbana e la pubblica incolumità sono definiti, anche se con formule abbastanza generiche, dal D.M. in questione.
Quindi si potrebbe anche pensare alla possibilità sanzionatoria amministrativa pecuniaria nei casi in cui si rientri in tali materie, quando la situazione è tale da essere caratterizzata anche dalla indifferibilità e urgenza tipica delle ordinanza contingibili e urgenti.
Stante quanto sopra esposto, pur avendo tali provvedimenti alcune delle caratteristiche che riconducono alla applicabilità dell’art. 650 c.p. non le esauriscono in quanto non pare via sia, alla luce della nuova normativa, quel vuoto di tutela necessario all’esercizio del potere extra ordinem e, probabilmente in molti casi avranno i caratteri della generalità ed astrattezza tipica dei provvedimenti ordinari.
Al fine di meglio definire, sulla base di quanto disposto dal comma 4 dell’art. 54, i provvedimenti del Sindaco, occorre rilevare che certamente si tratta di una nuova categoria di provvedimenti amministrativi in quanto si configura la possibilità di adottare ordinanze ordinarie, oltre a quelle contingibili e urgenti, anche se il Sindaco ha la veste di ufficiale di governo, che vedono il proprio presupposto nella finalità di “prevenire e di eliminare gravi pericoli che minacciano l’incolumità pubblica e la sicurezza urbana”.
E’ ovvio che la motivazione dovrà chiarire tali presupposti. Per giustificare il “pericolo” occorre, quindi, definire e descrivere la circostanza o situazione da cui si teme possa derivare grave danno futuro per eliminare la quale occorre intervenire per
far fare o vietare qualcosa. Sono, pertanto, provvedimenti che intervengono a tutelare
i beni pubblici primari quali l’incolumità pubblica e la sicurezza urbana.
A questo punto, si rende opportuno definire quando si è in presenza di provvedimenti contingibili e urgenti e quando in presenza di provvedimenti ordinari.
Volendo interpretare in modo ampio i poteri che il legislatore ha voluto conferire al Sindaco e, in conseguenza, sostenere quanto ipotizzato in tema di applicazione di sanzioni amministrative, si potrebbe affermare che ogni qualvolta il Sindaco interviene nelle situazione di cui all’art. 2 del D.M. 5/08/08 e il problema trattato non
ha i caratteri dell’urgenza e indifferibilità determinata da una situazione pericolosa prossima ad accadere che rientra nell’ambito di trattazione dei provvedimenti contingibili e urgenti che per loro caratteristica hanno carattere di provvisorietà determinato dall’evento specifico, si sia in presenza di ordinanza ordinaria.
Tale ultima categoria di provvedimenti appare certamente quella più importante e che dovrebbe essere maggiormente utilizzata, atteso che gli obiettivi precisati dall’art. 1 del D.M. 5/08/08 quali il miglioramento delle condizioni di vivibilità dei centri urbani, la convivenza civile e la coesione sociale, sono raggiungibili attraverso
l’adozione di provvedimenti che abbiano durata nel tempo e che riescano ad incidere
nel tessuto sociale in modo determinante e duraturo.
Appare, quindi, necessario da parte dei Sindaci gestire questo nuovo potere sulla base di progetti di ampio respiro su cui sarà impegnata tutta l’amministrazione comunale.
I gravi pericoli che minacciano l’incolumità pubblica e la sicurezza urbana possono essere oggetto di interventi di polizia a carattere prevalentemente repressivo (si pensi
alle ordinanze anti prostituzione) ovvero di interventi strutturali destinati a creare sicurezza migliorando componenti essenziali delle condizioni di vivibilità dei luoghi
(si pensi alla pubblica illuminazione o ai problemi manutentivi in genere).
Ciò che sarebbe necessario introdurre nella cultura dell’agire della pubblica amministrazione è la valutazione, nell’ambito della progettazione che incide sull’assetto del territorio e delle attività che su esso insistono, dell’”impatto sicurezza”, inteso come l’insieme degli effetti causati dall’intervento che si vuole realizzare sull’ambiente in cui si inserisce. Tale valutazione offrirebbe ai politici i necessari elementi utili alla valutazione preordinata alla decisione finale.
In considerazione del fatto che tali nuovi poteri rientrano nella materia dell’ordine e sicurezza pubblica, quindi nella attribuzione delle funzioni di competenza statale, sono esercitate dal Sindaco nella figura di Ufficiale di Governo e, pertanto, in rapporto diretto, come puntualizzato dal comma 2 dell’art. 54, con il Ministro dell’Interno da cui riceve le direttive.
L’art. 54, comma 4, prescrive che i provvedimenti del Sindaco siano “preventivamente comunicati al Prefetto, anche ai fini della predisposizione degli strumenti ritenuti necessari alla loro attuazione”.
In ciò si possono intravedere due obiettivi: il primo è quello del rispetto del ruolo del Prefetto in quanto massimo rappresentante dello Stato nella Provincia, il quale viene a conoscenza del contenuto dei provvedimenti prima che gli stessi siano operativi e con la possibilità, se lo ritiene necessario, di intervento quale autorità dello Stato in diretta collaborazione con il Sindaco.
Un secondo obiettivo, più pragmatico, è quello di dare conoscenza in tempo utile alla
organizzazione di tutti gli strumenti ritenuti necessari alla attuazione del provvedimento. In tal caso è il Sindaco che, in base alla sua previsione provvedimentale, conferisce impulso alla collaborazione tra le Forze di Polizia statale e la Polizia locale.
Che, tra Sindaco e Prefetto, si tratti di rapporti di collaborazione e non di subordinazione, pur essendo quest’ultimo la massima autorità statale nell’ambito provinciale, si evince dal comma 11 dell’art. 54 in cui si prevede il potere di sostituzione da parte del Prefetto, potere che risponde agli stessi principi che sorreggono l’art. 120 della Costituzione laddove prevede il potere sostitutivo del Governo in caso di pericolo grave per l’incolumità e la sicurezza pubblica, nel rispetto del principio di sussidiarietà e di leale collaborazione.
Il ruolo della Polizia Municipale dipende, in gran parte, anche dagli strumenti che l’organo di polizia ha a disposizione. Per fare “sicurezza” nelle città non si può pensare che l’unico strumento possa essere ricondotto al neo potere riconosciuto al Sindaco.
Rimangono ovviamente in essere e devono essere utilizzati tutti i poteri che il TUEL
attribuisce agli organi di governo degli Enti Locali, primo fra tutti quello regolamentare, rientrante nell’autonomia normativa riconosciuta dall’art. 3 comma 4.
Funzione primaria della polizia municipale è quella relativa ai compiti di polizia amministrativa, intendendo per tale quell’attività amministrativa, preventiva e repressiva, a carattere accessorio e strumentale alla attività di amministrazione attiva,
che si esplica attraverso la regolamentazione di determinate attività.
E’ una funzione caratterizzata da un complesso di poteri attribuiti alla pubblica amministrazione per garantire da turbative lo svolgimento della normale attività amministrativa (art. 159 D.Lgs.31/03/98 n.112).
In ragione di ciò è, ora più che mai, opportuno dotarsi di Regolamenti di Polizia Urbana che rispondano al requisito della attualità quanto al loro contenuto e che disciplinino materie quali la sicurezza urbana e la pubblica incolumità non già sotto il
profilo della pubblica sicurezza, ma sotto quello di polizia amministrativa .
Il nuovo potere del Sindaci si innesta sulla riforma del Titolo V della Costituzione, rafforzando il principio di sussidiarietà e, anche e soprattutto nel quadro normativo locale determinato dallo Statuto e dai Regolamenti Comunali, esso si esprime in maniera compiuta e armonica.
La Polizia Municipale avrà la possibilità di intervenire con strumenti nuovi, quale ad
esempio la mediazione sociale, che nella logica della polizia amministrativa persegue
finalità di garanzia della civile convivenza e della coesione sociale.
Si ritiene che su questo impianto, espressione del potere generale dell’Ente di cui è titolare il Consiglio Comunale, si innesti il potere del Sindaco, così come definito dal nuovo art. 54 TUEL, e il potere della Giunta Comunale quanto alla previsione in campo sanzionatorio della graduazione del pagamento in misura ridotta per le singole
fattispecie.
Nuovo potere al Sindaco significa anche nuovi e maggiori responsabilità in capo a questa figura istituzionale che sarà chiamata sempre più a rispondere ai propri doveri
di garanzia della qualità della vita nelle città da parte degli elettori.
§ 3.4 Profili di incostituzionalità del nuovo potere sindacale

Le nuove norme sopra illustrate, tuttavia, potrebbero far sorgere problemi di legittimità delle stesse in relazione all’assetto istituzionale degli enti locali previsto dalla Costituzione.
Il precedente articolo 54 prevedeva le attribuzioni del Sindaco nei servizi di competenza statale, precisava alcune attribuzioni (quali, ad esempio, la tenuta dei registri dello stato civile), e si basava sulla possibilità per il Sindaco di emanare «provvedimenti contingibili ed urgenti» al fine di «prevenire ed eliminare gravi pericoli che minacciano l'incolumità dei cittadini».
Il punto centrale di questa norma era quindi costituito dalla potestà del Sindaco di emanare provvedimenti d'urgenza.
Non era previsto un potere continuo e costante di emanare tali ordinanze, e queste ultime potevano essere emanate soltanto in situazioni contingibili (cioè impreviste e imprevedibili) e urgenti (che dovevano essere risolte senza ritardi).
Con la nuova disposizione dell'articolo 54, le precedenti attribuzioni del Sindaco sono state ampliate, e fanno sorgere dei dubbi di legittimità.
Infatti, il nuovo testo dell'articolo 54, al comma 4, contiene una modifica che apparentemente può apparire di scarso rilievo, e che riguarda l'avverbio “anche”.
Il comma 4 stabilisce ora che «Il Sindaco, quale Ufficiale del Governo, adotta con atto motivato provvedimenti, anche contingibili ed urgenti nel rispetto dei principi generali dell'ordinamento, al fine di prevenire e di eliminare gravi pericoli che minacciano l'incolumità e la sicurezza urbana ».
L'inserimento di questo avverbio fa sorgere delle perplessità.
La previsione che il Sindaco possa emanare provvedimenti anche contingibili e urgenti, significa che il Sindaco può egualmente emanare dei provvedimenti rispetto a situazioni che non sono né contingibili né urgenti, «per prevenire od eliminare» (quest'ultima parte della norma è rimasta immutata) «gravi pericoli che minacciano l'incolumità pubblica e la sicurezza urbana».
Ciò costituisce una contraddizione, perché la possibilità di emanare dei provvedimenti contingibili e urgenti è condizionata e bilanciata dalla previsione dei «gravi pericoli che minacciano l'incolumità e la sicurezza urbana».
Se si mantiene - come è nell'attuale contesto della norma - la previsione dei gravi pericoli che minacciano l'incolumità pubblica e la sicurezza urbana, e si attribuisce al Sindaco la potestà di emanare, anche in situazioni normali, questi provvedimenti, viene a mancare la coerenza logica della norma .
Sotto altro punto di vista, l'avverbio “anche” incide e appiattisce le previsioni statutarie relative al Consiglio comunale e all'equilibrio tra gli organi del Comune incidendo anche sulle previsioni regolamentari locali.
Lo Statuto e i regolamenti locali hanno, infatti, trovato, negli articoli 114, comma 2, e 117, comma 6, della Costituzione, un fondamento e una disciplina costituzionale che non possono essere sgretolate da una disposizione di legge ordinaria.
A questo si aggiunga che i limiti dello statuto e dei regolamenti sono (articoli 6 e 7 del Testo unico) rispettivamente, «nell'ambito dei principi fissati dal Testo unico» e «nel rispetto dei principi fissati dalla legge», mentre nel comma 4 dell'articolo 54 è richiamato il «rispetto dei principi generali dell'ordinamento».
Ciò costituisce un elemento di confusione rispetto a limiti che dovrebbero invece essere identici per statuti, regolamenti, e ordinanze del Sindaco.
Il potere del Sindaco di poter emanare costantemente delle ordinanze (mentre il testo del comma 4 del nuovo articolo 54 prevede ancora «al fine di prevenire e di eliminare gravi pericoli che minacciano l'incolumità pubblica e la sicurezza urbana») è perciò uno stabile potere extra ordinem che non collima con le attribuzioni amministrative di questo organo del Comune.
La previsione del comma 4 appare poi in contrasto con il principio di proporzionalità, perché si attribuiscono al Sindaco, come competenza normale, poteri straordinari che potrebbero essere giustificati soltanto per situazioni contingibili e urgenti.
La previsione dell'attuale comma 4 dell'articolo 54 non appare quindi corretta, perché attribuisce costantemente al Sindaco un potere straordinario di ordinanza, che contraddice agli equilibri dell'attuale sistema delle autonomie.
Quanto sopra esposto consente di trarre una prima conclusione, e cioè che appare necessario un ripensamento sugli aspetti sostanziali e formali di questo nuovo articolo 54, che non appare giuridicamente preciso, e che fa sorgere numerosi problemi e incertezze.
L'importanza della materia della sicurezza richiede che le norme siano precise nel contenuto e rigorose nelle espressioni formali, perché esse costituiscono il parametro sul quale saranno calibrati i provvedimenti amministrativi e le eventuali deliberazioni giurisprudenziali.

CONCLUSIONI

La riforma del titolo V della Costituzione con la legge costituzionale n.3 del 18 ottobre 2001 ha comportato un cambiamento profondo dell’ordinamento istituzionale della Repubblica.
Il nuovo testo dell’art.114 ha attribuito ai Comuni e Città Metropolitane, alle Province, alle Regioni, oltre che allo Stato, carattere costitutivo della Repubblica.
Ciò significa che i Comuni e le Province non sono organi indiretti dello Stato o suoi dipendenti, non sono enti autarchici, ma sono equiordinati, nell’ambito della Repubblica che è costituita da strutture paritetiche, senza distinzione tra livelli gerarchici. Quindi, nel comune interesse della Repubblica e dei suoi cittadini non vi è
più dipendenza o subordinazione, ma solo collaborazione.
Per quanto concerne l’assetto delle competenze legislative, il nuovo art.117 elenca una serie di materie di esclusiva competenza dello Stato, un gruppo di materie di competenza concorrente Stato-Regioni e attribuisce tutte le materie non menzionate alla potestà regionale, con una norma a carattere residuale.
L’innovazione più importante consiste proprio nell’avere posto, implicitamente, come primaria la competenza regionale, rispetto a quella statale. Allo Stato rimangono diverse competenze, a conferma del suo ruolo centrale di garante dell’unitarietà e indivisibilità della Repubblica, tra cui quelle in materia di difesa e sicurezza dello Stato.
Tra le materie di competenza esclusiva regionale troviamo la “polizia amministrativa locale” in quanto non espressamente riservata alla legislazione dello Stato.
Per quanto riguarda gli enti locali, la riforma del Titolo V si è limitata a dare rango costituzionale a norme contenute nelle leggi ordinarie: parificazione degli enti locali alle Regioni, autonomia normativa e centralità del Comune nell’ambito dello svolgimento dell’attività amministrativa.
Ne consegue che il nuovo art.118 rende, di fatto, il Comune centro propulsore dell’attività amministrativa, distribuita tra i vari enti, secondo principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza.
I Comuni, diventati titolari di tutte le funzioni amministrative sulla base dei principi di sussidiarietà e di adeguatezza (art. 118 Cost.) ben potranno, ora, mettere in pratica la nuova filosofia sociale delle politiche integrate e coordinate per la Sicurezza, da intendersi come armonizzazione delle attività ed iniziative di più soggetti pubblici portatori di interessi diversi, che vedono la collaborazione continuativa della Polizia Locale al mantenimento della Sicurezza Pubblica, con un nuovo ruolo dei Sindaci e dei Prefetti sempre più impegnativo nel disporre l’utilizzazione della Polizia Locale con tutte le altre Forze di Polizie nazionali.
In tale quadro sistematico, la nuova decretazione del Ministro Maroni tende a modificare radicalmente gli attuali valori socio-economici, introducendo nella dottrina giuridica i nuovi concetti contenutistici della Sicurezza urbana (art.2), così scalfendo la stessa granitica definizione di Sicurezza Pubblica, che ora viene vista in versione dinamica, come garanzia di un ordinato sviluppo sociale attraverso la protezione fornita anche dai nuovi poteri dei Sindaci, garanti di principi etici e sociali che sono alla base dell’’assetto del vivere civile, nonchè alla eliminazione di tutte quelle turbative che ledono l’udito, l’olfatto, la vista, il sonno dei cittadini oltre i limiti della tollerabilità,in modo da pregiudicarne la quiete e la stessa sanità .
La tutela di questi valori sociali è ora affidata anche alla più ampia discrezionalità dei nuovi poteri sindacali che ben potranno usufruire di questi due unici articoli del Decreto, come fosse una specie di norma in bianco.
L’elencazione dei campi d’intervento avrà certamente valore esemplificativo e non tassativo, dal momento che rimarrebbero fuori dalla competenza dei Sindaci tante altre situazioni, di carattere non amministrativo, come previsto dal Codice Penale, che vi dedica un intero titolo “Delitti contro l’incolumità pubblica (danni fisici o pericoli derivanti dall’opera dell’uomo o dalle forze della natura, epidemie, crollo di costruzioni avvelenamento d’acqua o di sostanze alimentari, adulterazioni e contraffazioni di sostanze alimentari e loro commercio, omissioni colpose di cautele varie, per non parlare dei delitti contro l’incolumità individuale [abbandono di minori o incapaci, omissioni di soccorso sociale e incidentistiche-stradali], e delle contravvenzioni “omessa custodia e malgoverno di animali, omesso collocamento di segnali getto pericoloso di cose, etc.).
Molti di questi interventi saranno ora attribuiti alla doppia competenza di organi statali e di organi locali, per cui necessari e giusti saranno opportuni paletti definitori dei relativi ambiti competenziali.
E’, tuttavia, innegabile che, grazie alle modifiche normative operate dalla legge 24 luglio 2008, n. 125 “Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 23 maggio 2008, n. 92, recante misure urgenti in materia di sicurezza pubblica” nonché con le specificazioni effettuate dal decreto del Ministero dell’Interno 5 agosto 2008 “Incolumità pubblica e sicurezza urbana: definizione e ambiti di applicazione”, il Sindaco ha acquisito un ruolo estremamente importante per la sicurezza urbana.
Con le nuove norme, il binomio Sindaco – polizia municipale (che dipende direttamente dal Sindaco) diviene la chiave di gestione della sicurezza urbana, tanto nelle grandi quanto nelle piccole città, facendo assurgere la polizia municipale alla dignità di vero e proprio organo di polizia e fornendo al Sindaco un ruolo di coordinamento non indifferente rispetto a tutti gli attori della sicurezza.
Le situazioni di degrado e isolamento che favoriscono l’insorgere di fenomeni quali lo spaccio di droga, lo sfruttamento della prostituzione, l’accattonaggio “molesto”, l’alcolismo, l’incuria, sono stati individuati come manifestazioni significative di marginalità, e conseguentemente di rischio per la sicurezza, su cui agire in via prioritaria.
La protezione del diritto pubblico alla sicurezza si arricchisce così e si declina in forme nuove, su versanti pre e paracriminali, che andranno fronteggiati con un impegno corale e condiviso, basato su una sempre più stretta collaborazione interistituzionale, con il coinvolgimento delle Amministrazioni locali accanto alle Istituzioni statali preposte naturalmente e per dettato costituzionale alla salvaguardia dell’ordine pubblico e della sicurezza, e la conseguente formazione di una rete di azioni e di interventi armonicamente raccordati.

 

Occupazione temporanea del suolo pubblico

Cosa si intende per occupazione temporanea del suolo pubblico

Per occupazione temporanea del suolo pubblico si intende qualsiasi occupazione, limitata nel tempo, tendente a sottrarre all'uso della collettività spazi adibiti all'uso pubblico.
Sono da considerarsi ad uso pubblico:

  • Le aree appartenenti al demanio o ad ente pubblico, come le strade, le piazze ed i giardini pubblici;

  • Le opere realizzate su suolo privato descritte negli atti di autorizzazione a costruire o nello strumento urbanistico vigente come aperte all'uso pubblico, come gallerie commerciali aperte, marciapiedi o parcheggi aperti ricadenti su area privata;

  • Le aree soggette ad uso pubblico in virtù di convenzioni ed atti notarili;

  • Le aree sulle quale si esercita nei modi previsti dalle vigenti norme la servitù di pubblico passaggio.

Sono temporanee tutte le occupazioni di durata inferiore ad un anno.

 

L'Autorizzazione per l'occupazione temporanea del suolo pubblico

 

Chiunque intenda effettuare l'occupazione temporanea del suolo ad uso pubblico, nonché degli spazi a questo sovrastanti o sottostanti, deve preventivamente ottenere l'apposita Autorizzazione prevista dalle norme del Codice della Strada. L'Autorizzazione per l'occupazione temporanea del suolo pubblico è un atto che validità limitata nel tempo ed implica il pagamento di una tassa per l'occupazione del suolo pubblico determinata in base alla superficie ed al periodo di occupazione. In caso di mancato pagamento della tassa l'Autorizzazione non ha alcuna validità.
L'Autorizzazione è rilasciata, per le strade poste fuori dei centri abitati, dall'Ente proprietario della strada, mentre per le strade ricadenti nei centri abitati è sempre rilasciata dal Comune, previo nulla osta dell'Ente proprietario se diverso dal Comune. Il Comune è l'Ente competente al rilascio dell'Autorizzazione anche per le strade private aperte al pubblico transito.
L'Autorizzazione per l'occupazione temporanea di suolo pubblico è obbligatoria per: 

  • Installazione di ponteggi, depositi di materiali, delimitazioni di aree per effettuare manutenzioni di murature e recinzioni, collocazione di scale aeree, montacarichi e gru con stabilizzatori che interessano la carreggiata stradale od i marciapiedi, di durata superiore a 4 ore;

  • Delimitazione di aree per potature di siepi ed alberi di durata superiore a 6 ore;

  • Carico o scarico di merci e traslochi effettuati con veicoli, di durata superiore a 6 ore;

  • Banchi per la raccolta di firme, petizioni, gazebi;

  • Collocazione di strutture commerciali mobili come banchi di ambulanti o stand, per periodi superiori ad 1 ora;

  • Manifestazioni, spettacoli, esercizio di mestiere girovago come suonatore, funambolo, saltimbanco.

Ad eccezione delle occupazioni per l'effettuazione di lavori non possono essere autorizzate occupazioni temporanee su tutte le strade ricadenti fuori dei centri abitati, sulle Autostrade, sulle strade extraurbane principali e secondarie, sulle strade urbane di scorrimento.
 

Modello domanda di occupazione temporanea del suolo pubblico